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Danno da insidia stradale e responsabilità della Pubblica Amministrazione

 

Accade molto spesso che la cattiva realizzazione o manutenzione di beni come strade e marciapiedi sia causa di danni a persone e/o cose. Si pensi, ad esempio, alla caduta di un pedone provocata da un lastricato sconnesso, al danneggiamento di pneumatici o sospensioni di un'auto provocato dal passaggio su una buca presente nel manto stradale.

Questi eventi, ove originati da pericoli occulti, prendono il nome di danni da insidie stradali1 o trabocchetti.

Il concetto di insidia (stradale), sebbene inizialmente elaborato per superare l'idea di irresponsabilità della P.A., ha – paradossalmente - costituito lo strumento attraverso il quale si è perpetrato un decennale trattamento di favore nei confronti del custode pubblico rispetto a quelli privati.

Infatti, la manutenzione dei beni del demanio, storicamente, veniva fatta rientrare nella c.d. “discrezionalità amministrativa”; dunque, non era configurabile un interesse giuridicamente rilevante del privato alla conservazione del sistema viario in condizioni di transitabilità2.

Nei primi due decenni del XX Secolo, però, la Cassazione ha iniziato a distaccarsi da tale concezione, rilevando la responsabilità della P.A. ogni qualvolta il danno si fosse verificato per via di una colpa generica della medesima, colpa caratterizzata da imprudenza, imperizia o negligenza; proprio all'interno di quest'ultima categoria furono individuate, a mero titolo esemplificativo, le categorie dell'insidia o trabocchetto3.

Col tempo, poi, la giurisprudenza ha stravolto la funzione originaria del concetto di insidia, arrivando ad utilizzarlo per limitare i casi di responsabilità del soggetto pubblico, ritenendo necessario ai fini del risarcimento – oltre alla dimostrazione dell'inosservanza delle leggi o della comune prudenza da parte della P.A. - che l'evento dannoso fosse stato provocato da un ostacolo non visibile e non prevedibile.

Oltretutto, il richiamo alla colpa escludeva in nuce l'applicabilità della disciplina speciale prevista dall'art. 2051 c.c. (considerata da molti come responsabilità di natura oggettiva), consentendo soltanto l'utilizzo della regola generale di cui all'art. 2043 c.c..

Il superamento delle esposte ingiustificate sperequazioni è stato possibile soltanto grazie ad una lunga e travagliata evoluzione giurisprudenziale che ha conosciuto un momento decisivo nella storica sentenza della Corte Costituzionale n. 156 del 1999, la quale, condannando gli antichi privilegi esistenti nei confronti del soggetto pubblico (“non più giustificabili in uno Stato di diritto”), ha affermato il principio per cui esso è sempre tenuto a rispondere di ogni atto o fatto illecito connesso con gli obblighi cui è tenuto quale proprietario e incaricato della gestione del bene4.

Nella stessa pronuncia, la Corte ha statuito che l'impossibilità di un concreto esercizio del potere di controllo e vigilanza sul bene deve risultare da un'indagine condotta dal giudice sul singolo caso (secondo criteri di normalità) e non può ricavarsi semplicemente dalla demanialità del bene e dalla sua estensione, le quali devono piuttosto essere considerate come meri indici della suddetta impossibilità.

Un siffatto abbandono di consolidati automatismi applicativi ha spinto la giurisprudenza successiva ad un completo cambio di impostazione, che ha dapprima preso piede per il tramite due pronunce della Cassazione Civile: la sentenza n. 288 del 20035 e la n. 19653 del 20046, per poi trovare definitiva consacrazione due anni più tardi.

Decisive in questo senso sono state due ulteriori sentenze della Suprema Corte, la n. 3651 e la n. 15384 del 2006, le quali, dopo aver censurato il trattamento differenziato tra pubblico e privato, hanno statuito l'applicabilità nei confronti della P.A. dell'articolo 2051 c.c. per i danni conseguenti ad omessa o insufficiente manutenzione delle strade pubbliche ad esclusione del caso di oggettiva impossibilità dell'esercizio del potere di vigilanza sul bene demaniale, da valutarsi caso per caso ad opera del Giudice.

Nella prima delle citate pronunce si legge che “la responsabilità ex art. 2051 c.c., per i danni conseguenti all'omessa od insufficiente manutenzione delle strade pubbliche trova applicazione nei confronti della p.a., ogni qualvolta non è ravvisabile l'oggettiva impossibilità dell'esercizio del potere di controllo sul bene a causa della notevole estensione e dell'uso generale e diretto da parte di terzi. La responsabilità per i danni conseguenti ad omessa o insufficiente manutenzione delle strade pubbliche comporta presunzione di responsabilità a carico della pubblica amministrazione, vincibile con la prova del fortuito, consistente nella dimostrazione della mancanza di colpa da parte del custode, senza che possano assumere rilievo figure quali l'insidia o il trabocchetto determinante pericolo occulto”.

Se fosse possibile, ancora più chiara è la seconda pronuncia, dalla quale si possono ricavare diversi e non trascurabili principi di diritto.

In primo luogo si legge che: “la responsabilità ex art. 2051 c.c. per i danni cagionati da cose in custodia, anche nell'ipotesi di beni demaniali in effettiva custodia della p.a., ha carattere oggettivo e, perchè tale responsabilità possa configurarsi in concreto, è sufficiente che sussista il nesso causale tra la cosa in custodia e il danno arrecato, senza che rilevi al riguardo la condotta del custode e l'osservanza o meno di un obbligo di vigilanza (...)”.

In secondo luogo è confermata l'applicabilità (con i suoi limiti) dell'art. 2051 c.c. alla P.A.: “la presunzione di responsabilità per i danni da cose in custodia, di cui all'art. 2051 c.c., non si applica agli enti pubblici per danni subiti da utenti di beni demaniali (nella fattispecie: del demanio stradale) ogni qualvolta sul bene demaniale, per le sue caratteristiche, non sia possibile esercitare la custodia, intesa quale potere di fatto sulla cosa stessa. L'estensione del bene demaniale e l'utilizzazione generale e diretta dello stesso da parte di terzi, sono solo figure sintomatiche dell'impossibilità della custodia da parte della p.a. mentre elemento sintomatico della possibilità di custodia del bene del demanio stradale comunale è che la strada, dal cui difetto di manutenzione è stato causato un danno, si trovi nel perimetro urbano delimitato dallo stesso Comune, pur dovendo dette circostanze, proprio perchè sono sintomatiche, essere sottoposte al vaglio in concreto da parte del Giudice di merito”.

Infine, la pronuncia in esame spiega come qualora non possa trovare applicazione la disciplina di cui all'art. 2051 c.c. per via dell'impossibilità di effettiva custodia del bene demanialel'ente pubblico risponde dei danni da detti beni, subiti dall'utente, secondo la regola generale dettata dall'art. 2043 c.c., che non prevede alcuna limitazione alla responsabilità della p.a. per comportamento colposo alle sole ipotesi di insidia o trabocchetto. In questo caso graverà sul danneggiato l'onere della prova dell'anomalia del bene demaniale (…), fatto di per sé idoneo – in linea di principio – a configurare il comportamento colposo della p.a. sulla quale ricade l'onere della prova dei fatti impeditivi della propria responsabilità”.

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Per concludere, alla luce delle recenti elaborazioni giurisprudenziali7, è possibile affermare che sulla pubblica amministrazione grava l'obbligo di custodia sui beni del demanio qualora sussistono in capo ad essa: il potere di controllo sulla res8; il potere di modificare la situazione di pericolo insita nella cosa o che in essa si è determinata; il potere di escludere qualsiasi terzo dall'ingerenza sulla cosa nel momento in cui si è prodotto il danno.

Qualora il danneggiato abbia avuto un ruolo causale nella determinazione dell'evento dannoso troverà comunque applicazione l'art. 1227 c.c..

 

Avv. Salvatore Cappai

 

 

 

 

1L'insidia viene comunemente definita come un inganno ordito di nascosto per danneggiare o recare offesa a qualcuno. Cit. O.V. Maggiulli, La responsabilità della Pubblica Amministrazione, in Danni da insidie stradali – analisi e casistica, a cura di R. Plenteda e O.V. Maggiulli, p. 49. L'insidia così intesa, trascurando alcune sfumature di significato, può considerarsi sinonimo del tradizionale concetto (ad essa spesso affiancato) di trabocchetto, ovvero di un dispositivo consistente in un pavimento mobile che cede, di solito a comando, facendo precipitare chi vi sta sopra. Cfr. O.V. Maggiulli, op.ult. cit., p. 49.

2O.V. Maggiulli, op. ult. cit., p. 50

3O.V. Maggiulli, op, ult cit., p. 50

4Cit. Jacopo Barbabella, Responsabilità da insidia stradale e buche per la Pubblica Amministrazione, in Risarcimento danni, sinistri auto, articolo pubblicato il 21 aprile 2012.

5Cfr. O.V. Maggiulli, op. ult. cit., p. 56. Nella sentenza n. 288/2003 si legge che: “[...] per le autostrade […] per loro natura destinate alla percorrenza veloce in condizioni di sicurezza, l'apprezzamento relativo alla effettiva “possibilità” del controllo alla stregua degli indicati parametri non può che indurre a conclusioni in via generale affermative, e dunque, a ravvisare la configurabilità di un rapporto di custodia per gli effetti di cui agli art. 2051 c.c.”.

6Nella citata sentenza è statuito che, secondo l'orientamento più recente della stessa Cassazione, la combinazione tra la demanialità del bene, l'uso diretto da parte della collettività e la sua estensione non corrisponde all'automatica inapplicabilità dell'art. 2051 c.c., ma tali elementi altro non sono che “circostanze, le quali, in ragione delle implicazioni che determinano sull'espletamento della vigilanza connessa alla indubbia ricorrenza della relazione di custodia del bene, possono svolgere rilievo ai fini dell'individuazione del caso fortuito e, quindi, dell'onere che la P.A., una volta configurata applicabile la norma e ritenuta l'esistenza del nesso causale, deve assolvere per sottrarsi alla responsabilità […] quelle caratteristiche finiscono, in sostanza per giocare un rilievo ai fini dell'operare della prova liberatoria”.

7Cfr., ad esempio, Cass. Civ. n.7403/2007.

8Attualmente prevale la tendenza a ritenere il potere di controllo sulla cosa sempre sussistente in capo alla P.A., per via delle risorse umane e finanziarie delle quali dispone al fine del suo esercizio. Dunque, il soggetto pubblico sarebbe esente da responsabilità esclusivamente in casi eccezionali ed improvvisi, tali da non consentire alla P.A. Di intervenire tempestivamente e rimuovere il pericolo. Cfr. O.V. Maggiulli, op. ult. cit., p. 58.

 



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